박원순이 ISD 과장? 독일도 철퇴맞았다

독일, 환경보호 강화했더니 ISD 철퇴 "환경정책은 석기시대로" 거센 반발

▲ 지난 2009~2010년 독일에서는 함부르크에 건설중인 바텐팔의 석탄발전소를 둘러싼 ISD 소송으로 시끄러웠다. 사진은 2009년 당시 바텐팔의 석탄발전소 건립 문제를 다룬 독일 시사주간지 <슈피겔> 온라인판의 모습. ⓒ 화면 갈무리 ISD

 

'핵 폐기' 선언 탓에 스웨덴 에너지 기업 바텐팔(Vattenfall)로부터 투자자-국가 소송(ISD)에 직면한 독일이 2009년 함부르크 시정부의 석탄발전소 환경 규제로 인해 같은 기업으로부터 ISD 소송을 당한 사실이 드러났다.

 

2010년 바텐팔은 독일 정부와 분쟁을 끝냈다. 이 과정에서 독일 정부는 국민 세금으로 바텐팔에 거액의 배상금을 지불한 것으로 알려졌다. 당시 독일에서는 환경 규제에 대한 강화된 법을 시행하는 게 소송의 대상이 될 수 있다는 사실에 크게 반발했다. 함부르크 시정부 관계자는 "환경 정책이 석기시대로 돌아가게 된다"고 지적했다.

 

공공복리를 위한 환경보호 정책이 소송의 대상이 될 수 있다는 독일의 사례는 한미 자유무역협정(FTA) 국회 비준을 앞둔 한국에 큰 시사점을 준다. 이해영 한신대 국제관계학부 교수는 "한미FTA 발효 이후, 기후 변화에 대비한 정당한 환경 정책임에도 외국인 투자자가 큰 타격을 받았다고 주장하면, 배상을 해줘야 할 것"이라고 지적했다.

 

또한 당시 바텐팔에 배상을 한 독일 정부는 함부르크 시정부를 상대로 구상권을 청구한 것으로 알려졌다. 이는 "ISD 소송에서 패소할 경우, 서울시 재정부담이 우려된다"는 박원순 서울시장의 발언을 확인해주는 것이다. 이 교수는 "결국 시민들의 세금으로 배상을 해줘야 한다"고 지적했다. 

 

기후 변화에 대한 관심으로 환경 규제 강화... 투자자는 반발

 

독일 시사주간지 <슈피겔> 등에 따르면, 바텐팔이 독일 함부르크에 석탄발전소 건설 계획을 마련한 것은 2004년의 일이다. 이 계획은 도시 인근의 낡은 석탄발전소를 최대한 빨리 폐쇄하고, 지역난방을 확대하려 했던 함부르크 시정부의 협조를 얻어 마련됐다. 당시 시정부는 중도우파인 기독교민주당(CDU, 이하 기민당)이 집권하고 있었다.

 

당시 기민당 정치인들은 현대식 석탄발전소도 기후에 영향을 주는 이산화탄소를 배출한다는 사실을 심각하게 받아들이지 않았다. 하지만 2년 뒤인 2006년 기후 변화에 따른 경제학을 다룬 '스턴 보고서'와 지구 온난화의 환경적 영향에 대한 유엔 보고서가 발표되면서, 정치인들의 인식은 크게 바뀌었다.

 

반면, 바텐팔은 석탄발전소 건설 계획에 대해 암묵적인 승인을 받은 것으로 생각했다. 가스배출 관리법과 수질관리법에 따른 요건을 충족시켰고, 시정부도 우호적인 분위기였기 때문이다. 결국 바텐팔은 2007년 22억 유로(약 3조3759억 원)를 투자해 1600메가와트급 석탄발전소를 세우기로 확정했다.

 

2008년 시의회 선거에서 석탄발전소가 정치적 이슈로 떠오르면서, 바텐팔의 계획은 꼬였다. 녹색당은 "석탄은 기후를 죽인다"는 모토로 선거운동에 뛰어들었다. 앞서 기민당 소속 앙겔라 메르켈 총리가 같은 당의 올레 폰 보이스트 함부르크 시장을 연방 기후변화위원회 위원으로 임명한 터라, 함부르크의 기민당은 대놓고 석탄발전소를 찬성할 수 없었다.

 

선거 이후 기민당과 녹색당이 연정을 구성하면서 상황은 완전히 바뀌었다. "선거 이후 발전소 건설을 중단시킬 충분한 수단이 있을 것"이라고 말했던 녹색당 소속의 환경법학자인 크리스티안 마스가 함부르크 도시개발환경국의 고위 공무원이 된 것이다. 그는 석탄발전소 환경규제 재점검에 나섰다.

 

결국 시정부는 독일 정부와 함께 석탄발전소 환경 규제를 강화했다. 바텐팔은 석탄발전소가 인근 엘베 강에 생태적으로 해를 끼치지 않도록, 냉각수의 사용과 높은 온도에서의 방출을 제한하라는 요구를 받았다. 또한 석탄을 때면서 나오는 이산화탄소를 분해해 안전하게 저장시키는 최신 기술을 도입해야 했다.

 

스웨덴 기업, 거액 배상받아... "환경 정책, 석기시대로 간다"

 

하지만 바텐팔은 함부르크 시정부와 독일 정부의 환경 규제 강화로 막대한 비용 부담이 발생한다고 반발했다. 이 회사는 특히 엘베 강에서 끌어올리는 냉각수의 양을 제한하는 시 정부의 규제에 대해 "발전소의 발전용량을 45% 감소시키고, 여름에 최대 몇 주 동안 발전소 운영이 중단될 수 있다"고 주장하며 행정법원에 함부르크 시정부를 제소했다.

 

결국 바텐팔은 2009년 4월 미국 워싱턴DC에 있는 국제투자분쟁해결기구(ICSID)에 독일 정부가 외국인 투자자를 보호하는 내용이 담긴 에너지 헌장 조약(Energy Charter Treaty)을 위반했다며 소송을 제기했다. 강화된 환경 규제로 인해 큰 손해를 입었다며 14억 유로(약 2조1497억 원)와 그 이자에 대한 배상을 청구한 것이다.

 

독일 정치인들은 격분했다. 미하엘 뮐러 당시 독일 환경부 차관은 "어떻게 독일과 유럽연합의 법을 적용하는 것을 두고 비판받을 수 있느냐, 정말 전례가 없는 일"이라고 지적했다. 함부르크 도시개발환경국 대변인인 폴커 두만은 "(독일에 불리한 결과가 나오면) 환경 정책이 석기시대로 돌아가게 되는 것"이라고 말했다.

 

당시 독일 외무부 관계자들은 "독일이 어떻게 투자자들로부터 믿을 수 없는 파트너라는 이유로 소송을 당할 수 있느냐", "독일이 갑자기 피고석에서 투르크메니스탄과 짐바브웨와 같은 나라 옆에 앉게 됐다"며 불편한 속내를 드러내기도 했다.

 

환경단체들도 바텐팔의 소송에 거세게 반발했다. 그린피스의 전문가인 카르스텐 스미드는 "EU의 환경보호 규제가 국제중재기관에 의해 사이드라인 밖으로 밀려나는 것은 터무니없는 일"이라고 말했다. 이후 그린피스는 바텐팔이 경제협력개발기구(OECD) 환경 가이드라인을 위반했는지 조사를 시작했다.

 

지루한 공방이 오간 후, 2010년 8월 바텐팔과 독일 정부는 분쟁을 끝내기로 합의했다. 바텐팔이 소송을 철회한 것이다. 합의 내용은 공개되지 않았지만, 바텐팔이 막대한 배상을 챙긴 것으로 알려졌다. 석탄발전소는 2012년부터 운영될 예정이다. 이해영 교수는 "분쟁 합의는 곧 제소자의 일부 승소라고 보면 된다"고 전했다. 

 

이해영 교수 "정당한 환경보호정책이라도 ISD 소송 대상"

 

이해영 교수는 "간접 수용(외국인 투자자가 물리적 피해가 아닌 경제적으로 큰 피해를 입었을 때도 보상을 하는 것)으로 인해 독일 정부는 배상을 할 수밖에 없었다"며 "한미FTA에도 포함돼 있는 간접 수용은 ISD 소송의 대표적인 조항인 만큼, 정당한 환경보호정책이라도 투자자가 큰 손해를 입었다고 주장하면 국민세금으로 배상을 해야 한다"고 지적했다.

 

이 교수는 또한 "독일 정부는 함부르크 시정부를 상대로 구상권을 청구한 것으로 알고 있다"며 "이는 한미FTA 발효 이후 서울시와 같은 지방자치단체도 결코 ISD 소송에서 자유로울 수 없고, 패소하게 되면 큰 재정손실이 발생할 수 있다는 것을 보여준다"고 강조했다.

출처 : 독일, 환경보호 강화했더니 ISD 철퇴
"환경정책은 석기시대로" 거센 반발 - 오마이뉴스

‘이명박정부 한·미 FTA’ 힘의 논리로 강행처리해선 안된다
- 이명박정부 FTA는 금융위기 이후 세계경제환경 변화 못쫓아가
- 절차적 비민주성, 이익 불균형, 이행법문제 등 국익훼손 위험

 

 

 

 

▲ 2007년 4월 2일 청와대에서 대국민담화를 통해 한미 FTA타결에 대한 상세한 입장을 밝히고 있다

‘선진통상국가’ 실현의 일환으로 추진된 FTA

부족한 자원과 많은 인구를 가진 우리나라가 짧은 기간 내에 세계 10위권의 경제대국으로 성장할 수 있었던 원동력은 능동적인 개방전략이었다. 그러나 1997년 외환위기 이후 한국경제는 새로운 도전에 직면하게 되었다. 해외시장에서는 중국 등이 우리나라 수출 주력상품을 위협하였고, 내부적으로는 성장잠재력이 위축되어 연평균 5%의 성장률 유지가 어려워졌으며, 새로운 시장을 찾는 것도 갈수록 한계에 부딪히는 상황에 직면했다.

참여정부는 대한민국의 경제구조와 대내외적 상황을 고려하여, 한국경제가 대외부문에서 지향해야 할 비전으로 ‘선진통상국가’를 제시하였다. 이는 능동적 통상전략을 경제시스템의 개선과 산업구조 조정의 동력으로 활용함으로써 개방정책과 발전정책을 효과적으로 연계하는 전략이었다.

유럽, 미국, 싱가포르, 칠레를 비롯한 여러 무역상대국들과 FTA를 추진한 것은 선진통상국가 실현이라는 능동적 대외경제정책 비전을 실현하기 위한 중요한 방편이었다. 한국경제가 필요로 하는 산업의 고부가가치화와 선진기술의 전수를 위해서도 서비스․투자 등 여러 분야를 망라한 높은 수준의 FTA 추진이 필요하였다.

한·미 FTA의 최우선 원칙은 ‘국익’

참여정부와 노무현 대통령이 FTA를 추진하는 과정에서 제일 중시한 것은 국익 우선이었다. 이는 특히 우리와 무역량이 많으면서도 상대적으로 국력이 강한 국가들과의 협상에서 가장 중요한 원칙이었다. 노무현 대통령은 한·미 FTA 협상에 있어 “100% 국익 기준으로 하라. 우리가 이익이 되면 하고 그렇지 않으면 안 하는 거다. 협상과정에서 국익에 배치되면 안 해도 좋다. 조건이 맞지 않으면 언제든 중단해도 좋다”라는 점을 늘 강조하였다.

또한 협상에 있어서 정치적 요소 등은 배제하고 철저하게 경제적 논리에서 접근할 것을 강조하였다. 즉, 노무현 대통령은 “철저하게 장사꾼 논리로 협상하고 한미동맹 관계나 정치적 요소들은 절대로 의식하지 말라”고 강조하였다. 참여정부는 이러한 원칙을 가지고 최선을 다해 협상에 임하였기 때문에 미국과 대등하게 협상해서 최대한 한국의 이익을 지켜낼 수 있었다.

미국의 재협상 요구와 이명박 정부의 ‘밀실협상’

그러나 이명박 정부 출범 이후 미국 오바마 정부가 자국 내 이해집단의 요구를 추가로 반영하기 위해 재협상을 요구하자 이명박 정부는 이를 받아들여 기존의 합의 중 일부를 수정하기에 이르렀다.

이 과정에서 이명박 정부는 민주적 절차와 국민과의 소통을 외면하였다. 참여정부는 2004년 6월 대통령령으로 ‘자유무역협정체결절차규정’을 제정하여 추진 단계마다 국민에게 정보를 제공하고, 이해관계자의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 만들어 FTA 추진과정에서 투명성을 제고하고 국민적 공감대를 형성하고자 했다.

그러나 이명박 정부는 “추가협상은 없다”며 국민들을 속이고 밀실에서 재협상을 진행함으로써 국민의 신뢰를 저버렸을 뿐만 아니라 민주적 절차와 국민의 알권리를 무시하였다. 즉, 굴욕적 재협상을 진행하고, 한·미 FTA 합의내용을 국민적 동의 없이 임의로 수정함으로써 결과적으로 국익을 손상시킨 것이다.

세계적 금융위기로 한·미 FTA 재검토 필요

2008년 미국발 금융위기는 세계경제 시스템을 그 근본부터 흔들었다. 이러한 세계 금융위기는 여전히 진행 중에 있으며, 현재 대두되고 있는 유럽의 심각한 재정위기와 결합되어 국제경제 체제와 질서를 바꿀 역사적 전환점이 될 가능성이 있다.

한·미 FTA는 현재 진행 중인 선진국들의 금융 및 재정위기 이후 오게 될 새로운 경제·사회 정책기조 및 국제경제 질서와 모순될 가능성이 높다.

이러한 세계적인 경제환경의 급격한 변화는 한·미 FTA에 대한 전면적인 재검토를 요구하고 있다. 특히, 미국 등 선진경제의 중요한 국가경쟁력 원천으로 인정받았던 첨단 금융시스템이 금융·재정위기로 인해 경쟁력의 핵심요소가 아닌 국가경제를 일시에 파탄으로 몰고갈 수 있는 불안정 요인으로 바뀐 것이다. 실제로 미국과 한국은 물론 세계적으로도 금융시스템 전반에 대한 개혁의 필요성이 대두되고 있는 실정이다. 따라서 금융위기 이후 세계경제의 변화를 전망하고 그것이 한국경제에 미칠 영향 등에 대해 충분히 분석하고 검토한 후, 한·미 FTA에 대한 손익계산서를 재검토해야 한다.

노무현 대통령도 퇴임 이후 금융위기로 인한 상황 변화를 한·미 FTA에 반영하기 위한 재협상의 필요성을 다음과 같이 언급하였다. “한·미간 협정을 체결한 후에 세계적인 금융위기가 발생하였다. 우리 경제와 금융제도 전반에 관한 점검이 필요한 시기이며, 한·미 FTA 안에도 해당되는 내용이 있는지 점검해 보아야 할 것이고, 고쳐야 할 필요가 있는 것은 고쳐야 한다.”


▲ 2008년 5월 22일 청와대에서 한미 FTA 비준동의안의 조속한 처리 촉구 대국민 담화를 발표하는 이명박 대통령.

이익균형이 무너진 이명박 정부의 재협상

이명박 정부는 재협상 과정에서 금융위기로 인한 상황 변화나 우리의 입장을 전혀 반영하지 못하고, 오히려 미국의 요구를 그대로 수용하였다. 국익을 도외시한 밀실협상의 결과, 한·미 FTA에서 한국의 가장 큰 성과라 할 수 있는 자동차 분야에서 많은 양보를 하였고, 또 미국산 쇠고기 및 쌀 수입 논란을 비롯해 개성공단제품 문제 등 한국의 주요 이익은 관철하지 못하였다. 반면, 우리가 얻은 것은 단지 냉동 돼지고기 및 의약품 허가·특허연계 부분에서 적용시기 유예 정도일 뿐이다. 결론적으로 양국간의 이익균형이 무너진 것이다.

양자 협정에 있어 이익균형은 매우 중요하다. 전체적인 이익균형을 맞추기 위해서는 한 국가에게 다소 불리하게 작용할 수 있는 부분까지도 큰 틀에서 사고하여 수용해야 하기 때문이다. 하지만 이명박 정부의 재협상은 어렵게 성사시킨 한·미 양국간의 이익균형을 무너뜨려 버렸다. 그러다 보니 참여정부가 큰 틀에서 어렵게 수용했던 부분들이 새로운 문제로 부각되는 것이다.

특히, ISD는 참여정부에서도 문제의 소지가 있다는 것을 인식하였으며, 내부에서 많은 논쟁이 있었다. 그러나 전체 이익균형이라는 측면에서 한국은 자동차 분야를 비롯해서 많은 것을 얻었고 또 대응력을 키워나가면 ISD에 관한 문제는 충분히 대처할 수 있을 것이라 판단했다. 그러나 이제 양국간의 이익균형이 무너졌으므로 ISD에 관해서도 재검토가 필요하다.

새롭게 제기되는 미국측의 한·미 FTA 이행법

한편, 미국의 한·미 FTA 이행법은 불평등한 요소를 담고 있어, 한·미 양국간의 상호주의를 침해할 수 있다는 논란이 일고 있다. 참여정부 당시에는 미국측의 이행법이 존재하지 않는 상태였으므로 이에 대한 구체적 판단을 내리기 어려운 상황이었다. 하지만 이행법으로 인한 문제 발생 가능성이 있었음에도 해외 사례 등을 통해 세밀하게 살펴보지 못한 한계가 존재한다.

특히, 이행법은 “미국의 현행 법률과 일치하지 않는 한·미 FTA 협정의 어떤 조항이나 그것의 적용은 어떠한 법적 효력도 가질 수 없다”며 “법률과 협정 상충시 미국 법률 우선 원칙”을 천명하고 있다. 그 결과 동일한 한·미 FTA 협정이 한국과 미국에서 상이한 법적 지위와 효력을 갖게 되는 구조적 불평등 문제를 초래하게 될 수 있다. 따라서 이와 관련된 미국의 연방법과 주법에는 무엇이 있는지를 상세히 파악하고 이해관계를 분석할 필요가 있다.

현재 제기되는 우려들이 조금이라도 사실이라면, 이는 참여정부가 추진한 한·미 FTA의 근본 취지를 퇴색시키는 것이다. 따라서 한·미 FTA와 이행법과의 관계 그리고 미국법과의 관계 등에 대해 조문 하나 하나를 검토·분석하여 따져야 할 것이다. 이러한 작업은 매우 복잡하고 힘든 일이 될 것이다. 그렇다고 이를 소홀히 하거나 서둘러서는 결코 안 된다. 미국 이행법에 대한 체계적이고 종합적인 검토와 대응에 충분한 시간을 투자해야 한다.

후속조치의 미흡

FTA를 추진한다는 것은 그만큼 외부와의 경쟁이 더욱 치열해진다는 것을 의미한다. FTA를 추진함으로써 국가 전체에는 이익이 될 수 있지만, 취약한 분야의 기업이나 관련 종사자들은 이러한 경쟁에서 낙오할 가능성이 크다. 따라서 정부는 경쟁에서 탈락한 기업과 사람들에 대한 대책을 마련하여 이들을 보호하고 재기할 수 있는 발판을 마련해야만 한다.

이럴 때만이 개방정책으로 인한 과실이 국민 전체에 돌아갈 수 있는 것이며, 성공적인 개방정책이 될 수 있는 것이다. 이런 차원에서 참여정부는 사회복지 지출을 획기적으로 늘려 사회안전망을 강화하고자 하였다. 또 ‘비전 2030’ 등을 수립하여 장기적이고 종합적인 대응체계를 갖추고자 하였다.

하지만 금융위기 이후의 경제상황 변화와 새로운 재협상이 국내 산업에 미치는 영향을 이명박 정부가 다시 평가했다는 보고를 우리는 아는 바 없다. 산업구조 조정으로 인한 실업자와 그에 대한 대책도 들은 바가 없다. 이명박 정부는 새로운 한·미 FTA로 인하여 발생할 사회적 부작용 최소화에 철저히 무관심한 것이다. 복지정책은 실종되었을 뿐만 아니라 오히려 경쟁지상주의를 외치고 있으며, 사회적 강자만을 위한 정책을 일관되게 추진해오고 있다. 이 상태에서 우리는 한·미 FTA의 비준을 매우 우려하지 않을 수 없다.

국익을 위해 이명박 정부의 한·미 FTA는 지지할 수 없다

이명박 정부의 한·미 FTA는 세계경제 상황의 변화, 절차상의 비민주성, 내용상 이익의 불균형, 이행법의 상세한 분석 부재, 후속조치의 미흡 등 결정적인 문제점을 안고 있어, 향후 우리의 국익에 큰 손해를 끼칠 위험이 크다. 이에 우리는 한·미 FTA의 비준에 동의할 수 없다.

이명박 대통령은 반대 여론과 국민적 우려를 무시하고 힘의 논리로 강행 처리해서는 안 된다. 무엇보다도 이행법과 관련된 문제 등에 대해서는 충분한 분석과 논의를 거친 후, 여야간 합의는 물론 국민적 동의를 통해 새로운 대안을 만들어야 한다.

2011.11.9
노무현재단

 

아름다운 나날이기를 기원합니다.