노인 인구 추이와 요양보호 대책

노인 인구 추이와 요양보호 대책
- 권 덕 철 (보건복지부 기획예산담당관)

1. 머리말
2002년도 우리나라의 65세이상 노인인구수는 전체인구의 7.9%이다. 우리나라는 선진국에서 진전되었던 속도보다 매우 빠른 속도로 인구가 고령화되고 있다. 우리나라는 2000년도에 이미 65세이상 노인인구수가 총인구의 7%가 넘는 고령화사회에 진입했고, 14%가 넘는 고령사회는 2019년에, 20%가 넘는 초고령사회는 2026년에 진입할 것으로 예상하고 있다



이러한 인구의 고령화 진전에 따라 치매, 중풍 등 요양보호 필요노인이 급격히 증가하는 것은 당연한 귀결이라 하겠다. 요양보호 필요노인은 04년 65세이상 노인의14.8%인 62만명에서 ’07년 72만명으로, ‘10년 79만만명으로, ’20년에는 114만명으로 증가하게 될 것으로 추정된다.
핵가족화·여성의 사회참가 증가, 보호기간의 장기화(평균2년)등으로 가정에 의한 요양보호도 한계 도달할 것이다. 장기요양 대상노인은 아직까지 50.9%가 가족이 수발하고 있고 가족이 아닌 사람에 의해 수발받는 경우는 23.1%이고 수발받지 못하고 있는 경우도 26%에 이르고 있다.



또한, 중산·서민층 노인이 이용할 수 있는 시설이 절대적으로 부족하고, 유료시설을 이용할 경우 비용부담이 과중(유료요양시설·요양병원 월 100~250만원)한 상황이다. 한 가족이 치매노인을 보호하는 경우 이에 따른 가족구성원의 경제적, 정신적 부담은 매우 크다. 심지어는 가족을 파탄에 이르기까지 하는 경우도 있다.



아울러 노인인구 증가, 요양병원수가 미비 등으로 다음 표에서 보듯이 노인의료비는 급격히 증가하고 있다. 이러한 현상은 고령화가 심화될수록 가속화 될것으로 전망된다. 현행과 같은 복지와 의료의 분립체제 하에서는 노인의 보건·의료·요양·복지 등 복합적인 욕구에 효과적으로 대응이 곤란하다. 따라서 고령화사회 초기에 공적노인 요양보장체계를 확립하여 국민의 노후 불안 해소 및 노인 가정의 부담경감을 도모할 필요가 시급하다.
이 글에서는 고령화에 따른 요양보호 필요노인에 대한 전망, 시설인프라 현황을 살펴본 후 노인장기 요양보장제도 2)도입방안에 대해 논의하고자 한다.

2. 장기요양 대상노인 추이 및 시설인프라 현황
요양보호가 필요한 노인 수는 표4에서 보듯이 요양보호 필요 노인 수는 2004년도에 61만7천명 수준에서 2010년 78만 6천명, 2017년에는100만명이 넘을 것으로 예측된다.
요양보호 노인중 중증도에 따른 구별해 볼 경우 최중증은 1.68%, 중증은 3.24%, 경증은 4.98%, 경증 치매는 4.93%인 것으로 조사되었다.
2003년 기준으로 시설인프라 상황을 살펴보면 치매요양병원, 전문요양시설, 요양시설 등 333개소에 입소인원은 25천여명이다.



치매요양병원은 45개소(4,512병상), 요양시설 등 288개소(20,160병상)이다. 이는 시설요양 수요대비 공적시설충족률(’03년)이 31.1%에 불과한 실정이다. 전체노인인구 대비 시설 입소율은 0.6%로서 유럽·미국·일본 등 5~6% 수준에 비하여 매우 열악한 수준이다.
노인 요양시설을 확충하는 데 지방자치단체의 적극적인 협조와 주민들의 이해도가 높아져야 한다. 그런데 주민들은 노인요양시설을 혐오시설로 인식하여 시설건립에 소극적이고 반대하는 경우가 많아 정부에서 목표하는 만큼 시설을 확충하는 데 애로가 있다. 인식의 전환이 필요한 시점이다. 노인문제는 우리자산의 미래문제이고, 당장 우리가족의 문제이기 때문이다.
집에서 서비스를 받을 수 있는 가정봉사원 파견시설, 주간·단기보호 등 재가보호시설은 317개소(15천여명)이다. 구체적으로 가정 봉사원 파견시설(home-helper) 은 120개소, 주간(晝間, day care) 및 단기보호시설은 197개소이다. 그리고 방문간호 및 재활, 그룹 홈(group home) 등 다양한 서비스 제공도 부족한 편이다. 재가요양수요 대비 충족률(’03년)은 3%이며, 전체노인인구 대비 재가보호율은 0.4%로서, 유럽·미국·일본 등 15~20% 수준에 비하면 매우 저조한 실정이다.



3. 노인 요양보장제도 도입방안
1) 그간의 추진경과
그간 정부에서는 노인요양 보장제도의 도입 필요성을 인식하고 ’02.7월『노인보건복지 종합대책』에‘공적노인요양보호체계 구축, 시행’을 제시한 후에 ’03.2월 대통령직 인수 위에서 요양 보호노인을 위한 공적제도 도입을 추진하도록 대통령에게 보고한 바 있다.
정부는 ’03.4.4. 대통령에게 07년 시행을 목표로 공적노인요양보장제도 도입을 보고하였다. 이에 따라 ’03.3월『공적노인요양보장추진 기획단』구성하여 ’04.2월까지 운영하여, 제도 기본골격(안)을 마련하여 국정 과제회의 주요안건으로 대통령에게 보고하였다. 참여복지 5개년(04-08)계획에도 ’07년‘공적노인 요양보장체계 구축계획’을 반영하였다.
’04.3.22. 공적 노인요양 보장제도『실행위원회』및『실무기획단』구성·운영(공동위원장 : 복지부 차관, 차흥봉 한림대 교수)하여 구체적인 실행모형, 시범사업 모형 및 법률(안) 마련하여 ’04.8.~ 9월에 제도시안 공청회를 3회 개최(서울, 부산, 광주, 각 250~400여명 참석)한 바 있다.

2) 노인요양보장체계의 기본목표 및 방향
기본목표는 요양보호가 필요한 모든 노인을 포괄할 수 있는「보편적인 체계」가 되어야 하며, 서비스의 권리성·선택성이 보장되는 「이용자 중심」, 국가, 가족, 지역사회, 기업 등 「다양한 주체의 참여」시스템, 「사회적 연대」에 의한 요양보호비용의 확보체계, 가정 및 「재가복지 우선」, 예방 및 재활에 중점을 둔 체계, 욕구에 맞는 서비스 제공, 보건의료 및 복지서비스의 효율적인 제공을 위한「케어매니지먼트」(care management) 체계가 되어야 할 것이다.



이러한 기본목표하에서 구체적으로 추진 할 방향은 첫째, 치매·중풍 등 요양보호노인들의 자립생활을 보장하고 가족의 부담을 경감하기 위한 사회적 지원시스템이 확립되어야 한다. 둘째, 정부·지방자치단체·건강보험자·민간이 각각 역할을 분담하여 중층적으로 지원하는 시스템이 구축되어야 한다. 셋째, 요양보호가 필요한 노인이 서비스를 선택·이용할 수 있도록 시설 및 인력이 계획적·균형적으로 확충되어야 한다. 넷째, 공급주체로서 다양한 민간사업자가 적극 참여할 수 있도록 제도적 지원을 강화하여 요양산업 시장과 고용의 확대로 연결되어야 한다. 다섯째, 노인요양보장 비용은 노인 및 가족, 현역세대, 사업주 등 전국민이 연대하여 부담하고 정부도 적절한 수준에서 비용을 부담해야 한다. 끝으로 시행까지의 충분한 준비기간을 두고 시설 기반정비 상황 등을 감안하여 단계적으로 확대되어야 할 것이다.

3) 제도 도입 시안 개요
그간 공적노인요양보장제도 실행위원회가 1차 기획단안과 그간 논의결과 등을 토대로 노인요양보장제도 시안을 마련(’04.8) 하였는데 주요내용은 우선 노인 요양보험법률을 제정하여 독립적인 제도로 운영하며, 가입자는 건강보험가입자인 전국민으로 하고, 재원조달은 보험료와 정부지원 그리고 이용자 본인부담으로 구성된다. 급여(서비스)를 받을 수 있는 대상은 65세 이상 노인과 45 ~ 64세 노화 및 노인성 질환 대상자로 한다. 급여내용은 간병·수발, 방문간호 등 재가서비스 10종, 요양시설서비스 3종이다.
관리운영주체(보험자)는 건강보험공단이 담당하되, 시군구가 보완적으로 일정역할을 담당하도록 할 것이다. 시행방안 및 시행시기는 인프라 구축시까지 건강보험 요양급여로 실시(2007년) 후, 2010년 독립제도로 전환 실시하는 방안을 제1안으로 검토하고 있다.





원활한 제도도입을 위해 2년간(’05.7 ~ ’07.6) 기술적 시범사업(모의적용)을 실시한 후 본사업을 실시할 계획이다. 자세한 내용은 표6과 같다.
제도시안 마련과정에서 이미 공적 노인 요양보장제도를 구축한 독일3), 일본4)등 선진국의 사례를 충분히 검토하여 우리나라의 실정에 맞도록 설계하였다.
참고로 선진국의 장기요양보장제도 개요는 표7과 같다.



각 나라는 자국의 사회보장제도 발전단계, 제도의 연계성 등을 고려하여 다양한 형태로 발전되어 왔음을 알 수 있다.

4) 노인요양보호 인프라 확충 기본방향
노인요양보장제도가 원활히 시행되기 위해서는 무엇보다도 관련시설과 인력이 확충되어야 한다.

(1) 시설 인프라 확충
02. 11월에 수립된「노인의료복지시설 확충 10개년 계획」에 따라 2011년 완전 수요충족을 목표로 연차적 확충하되, 재가보호 70~80% , 시설보호 20~30% 수준 유지 등 재가보호를 원칙으로 한다. 공공과 민간의 역할분담은 시설에서는 공공은 수급자 및 차상위 계층 등 50~60% 수준을 민간은 30-40%를 담당하고, 재가분야 에서는 공공은 30% 수준, 나머지는 민간의 다양한 참여로 확충(70%)할 계획이다. 시설의 지역적·계획적·균형적 확충은 시군구「시설확충 5개년계획」수립으로 추진한다. 아울러 보건소, 지소 등 공공보건기관, 사회복지관 등을 재가 복지시설로 최대 활용 할 계획이다. 연도별 요양보호 시설 인프라 확충계획은 표9와 같다.



(2) 노인전문인력 양성제도화방안
양질의 요양서비스를 제공하기 위해서는 서비스의 질 보장, 효과성 제고를 위해 보건·의료·복지의 팀 접근법(team approach) 중시되어야 한다. 이를 위해 전문인력 5)의 조기확보, 비용효과 등을 고려하여 기존 전문인력의 최대 활용을 원칙으로 하고, 신규인력의 양성은 최소화 할 계획이다. 전문인력의 명칭은 역할의 상징성, 직업적 자긍심, 유사인력과의 차별성 확보를 위해 적정 명칭을 부여 할 계획이다.
제도가 실시되는 2007년도에는 53천여명의 전문인력이 필요하고 본격 시행되는 2011년에는 135천여명의 수요가 있을 것으로 전망되나, 2004년 활동하고 있는 사회복지사, 간호사, 간호조무사, 간병인 등 유사인력은 22만여명으로 추정되어 있다. 이들이 모두노인 요양분야에서 활동하고 있는 것은 아니며, 유휴인력이 많은 편이다. 따라서 적정규모의 인력이 양성되어 적정 요양 서비스를 받을 수 있도록 인력별, 분야별 전문인력 양성계획을 수립추진 할 계획이다.
인력별 양성·제도화 방안에 대해 살펴보면 요양관리사(케어매니저)는 단기적으로는 간호사, 사회복지사 등 보건의료·복지분야의 면허(자격)자를 대상으로 일정수준의 교육이수 후 자격을 부여하고, 중·장기적으로는 신규자격제도 도입하여 적정 인력양성 및 질적 수준을 제고할 계획이다. 요양보호사(간병 전문인력)는 신규자는 이론, 실기, 실습 등 120시간 교육 후, 기존 경력자는 간단한 보수교육 등을 통해 양성(간호조무사, 기존 간병인력 최대한 활용)하되, 보건복지부장관이 지정한 교육훈련기관에서 소정의 교육을 이수하고 시험 등에 합격한 자에게 자격을 인정 할 계획이다. 노인분야 전문간호사는 노인 및 가정전문 간호사 등은 의료법의 규정에 의거 이미 제도화되어 배출되고 있으므로 관련 간호사 배출 및 취업 현황 등을 종합적으로 분석하여 필요시 일정이상 경력자를 활용하는 방안을 강구한다.

4. 맺음말
노인요양보험제도 도입의 필요성은 이미 고령사회에 진입한 선진국의 예에서 충분히 경험되었고, 이제 우리도 더 이상 미룰 수 없는 상황이다. 제도 도입을 통해 기대할 수 있는 효과는 첫째, 고령화 사회에서 증가하는 노인요양비 문제에 사회적 공동대처로 요양보호 가족의 부담 경감 및 국민노후불안 해소에 기여 할 수 있다. 둘째, 노인 요양보장제도가 본격적으로 실시될 경우“급성기병상 → 요양병원 → 요양시설”로, “요양시설 또는 요양병원 → 재가서비스”로 요양서비스 체계가 전환되면서 노인의료비가 대폭 감소 될 것으로 전망된다. 이에 따라 건강보험재정 안정화에 기여할 수 있다. 셋째, 노인간병인력, 전문간호사 등 고용창출에 큰 효과가 있을 것이다. 넷째, 요양시설, 요양병원 등 요양보호 인프라 확충에 따른 지역경제 활성화에 기여할 것이다. ’11년까지 1,088개소, 1조 6,000억원(국고 및 지방비) 투자 될 계획이고, 이에 따른 요양보호 시장규모 2~9조원(’07 ~ ’11년)이 될 것을 추정된다. 끝으로, 간병, 간호 등 재가복지분야에 민간 사업자의 대폭적인 참여가 예상된다.
이렇듯 제도 도입시 기대되는 효과는 매우 크지만, 사회보험방식으로 제도를 도입함에 따른 국민적 합의도 선행되어야 할 것이다.
현재 공청회 등에서 발표된 시안에 포함된 내용에서 가입자를 전국민으로 하지만, 혜택을 받는 대상을 제한적으로 하는 부담과 혜택의 불일치 문제, 재원을 보험료로 조달하는 문제와 어느 정도 국가에서 비용을 부담 할 것인지 문제, 관리주체를 누가 맡아야 효율적으로 운영될 것인지 문제, 시설과 인력의 확충문제 등에 대한 충분한 국민적 공감대가 형성되어 제도가 도입되어야 제도에 대한 수용성과 만족도가 높게 될 것이다. 이러한 측면에서 05년부터 2년간 시범사업을 실시하여 실시방안, 수가체계, 욕구에 맞는 서비스 제공 및 질관리를 위한 케어매니지멘트 등을 점검하고, 문제점에 대해 보완하면서, 제도를 국민에게 적극적으로 알려 국민적 공감대를 형성하고자 하는 방침은 매우 적절한 것을 보인다.
한편, 지금까지 지방자치단체는 지역주민들이 노인요양시설을 혐오시설로 인식하여 설치에 반대하다 보니 소극적으로 시설을 확충하여 왔으나, 앞으로는 치매, 중풍 등 노인문제는 주민 모두의 문제임을 지역주민들에게 설득하여 지역의 노인요양문제는 지역에서 해결하도록 해야 할 것이다. 이러한 관점에서 지방자치단체의 역할도 크게 증대될 것으로 기대된다.